Методика оценки качества оказания государственных услуг. Оценка качества предоставления государственных, муниципальных услуг в аутсорсинге. Понятие, сущность и классификация государственных и муниципальных услуг

Юрий Козлов. Алгоритм оценки качества государственной услуги // ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА,

2015, №4 (96)

Юрий Козлов, аспирант Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (119606, Москва, проспект Вернадского, 84). E-mail: [email protected]
Аннотация: Качество предоставляемых органами исполнительной власти государственных услуг является основной проблемой развития сервиса в этой сфере. Целью исследования является разработка конкретных практических рекомендаций по повышению качества и эффективности системы предоставления государственных услуг.
В работе использовались методы системного подхода, математического моделирования, социологические исследования, а также различные методики графической интерпретации информации.
Грамотно построенная система управления качеством позволит не только проводить контроль над деятельностью органов, реализующих правоприменительную практику, но и обеспечить обратную связь, необходимую для устойчивой и способной к развитию системы исполнительной власти.
Ключевые слова: органы исполнительной власти, государственные услуги, оценка качества.

Основным показателем эффективности органов исполнительной власти является качество государственных услуг.

Значение анализа качества трудно переоценить. Полученные результаты могут явиться базой для выработки направлений политики совершенствования системы государственного управления. Итоги анализа позволят определить эффективность принимаемых решений и реализуемых мероприятий.

Авторские изыскания в области существующих методик оценки качества государственных услуг позволили выявить основные проблемы, препятствующие повышению эффективности деятельности органов исполнительной власти: это дефицит законодательных стандартов в данной сфере, отсутствие общих правил оценки качества государственных услуг, недостаточное нормативно-правовое обеспечение и прочее.

Обзор основных направлений деятельности, устремленных на достижение эффективного государства, показывает, что одной из наиболее сложных задач становится выявление оптимальных параметров оценки осуществляемых мероприятий. Эффективность государства должна иметь четкие критерии оценки и соответствующие методики, которые бы стимулировали стремление к повышению качества государственного и муниципального управления [Барциц, 2011. С. 9].

Современные реалии диктуют необходимость поиска новых методов оценки качества, которые, в соответствии с принципами системного подхода, позволили бы рассматривать сложный процесс оказания государственных услуг с точки зрения неразрывной взаимосвязи с его составляющими.

На рисунке 1 предложен универсальный алгоритм определения уровня качества административно-правового процесса, основанный на использовании современных стандартов и расчете отклонений относительно ожидаемого уровня показателей. Автором предлагается качество услуги определить через потребительское восприятие, то есть ощущение после получения государственной услуги, насколько оно совпадает с ожиданиями до обращения в органы исполнительной власти.

Рисунок 1. Универсальный трехмерный алгоритм оценки качества государственной услуги

Немаловажным достоинством предложенного алгоритма является возможность трехмерного построения административно-правового процесса, то есть оценки его качества по трем взаимосвязанным аспектам. Так, в основу алгоритма легла методика, предложенная К. Мейби и Д. Пью, получившая название «куба для сбора данных» и позволяющая наглядно представить комплексную картину качества правового процесса за счет построения куба в трехмерной системе координат. При проведении анализа учитываются различные факторы, определяющие структуру процесса предоставления государственной услуги. Появляется возможность наглядно представить – из чего складывается конечный результат, отметить слабые и сильные стороны, а также количественно выразить сложную социальную составляющую административно-правового процесса. Применение математических методов дает возможность трансформировать сложные административно-правовые вопросы в математическую форму.

Окончательное внесение ясности относительно практического использования предложенного алгоритма, целесообразно рассмотреть на примере осуществления Государственной регистрации транспортных средств Госавтоинспекцией Министерства внутренних дел Российской Федерации. Объект исследования и предметная область для практического примера были выбраны неслучайно. Сегодня в рамках административной реформы осуществляется реформирование МВД России, которое на данный момент является лидером по количеству переведенных в электронный вид государственных услуг (36 услуг). Это министерство является не только активным поставщиком информации посредством системы межведомственного электронного взаимодействия (за девять месяцев 2014 года обработано более 37,8 млн межведомственных электронных запросов), но и потребителем информации (направлено 2,3 млн межведомственных электронных запросов). Особый вклад при достижении данных показателей был внесен именно Главным управлением обеспечения безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации.

Следует отметить и проведенную в ведомстве работу по повышению качества предоставления государственных услуг, в рамках которой была разработана инструкция по организации мониторинга удовлетворенности заявителей. Введена опросная форма, содержащая такие критерии, как:

осведомленность о порядке предоставления государственных услуг в электронном виде;
оперативность и время ожидания в очереди;
компетентность сотрудника органа внутренних дел, взаимодействующего с заявителем;
комфортность условий в помещении;
оценка доступности информации о порядке предоставления услуг.

Однако предложенные критерии качества не в полном объеме отражают сложную структуру процесса, так как отсутствует комплексная характеристика системы предоставления государственной услуги. Полученные оценки нельзя сопоставить с результатами других органов исполнительной власти, что еще раз указывает на необходимость разработки единого стандарта качества государственных услуг и универсального алгоритма, позволяющего отобразить многогранный административно-правовой процесс предоставления государственной услуги. Итак, на примере Госавтоинспекции Министерства внутренних дел Российской Федерации рассмотрим поэтапно разработанный автором алгоритм.

Первый этап – создание рабочей группы. Особенно следует отметить важность участия в работе над оценкой качества административно-правового процесса самих исполнителей. Государственные служащие, осуществляющие полномочия в областях, непосредственно связанных с процессом предоставления государственных услуг, обладают качественной, достоверной информацией, получаемой во время непосредственной работы. Анализируя параметры административно-правового процесса, работники уже в ходе осуществления правоприменительной практики могут отслеживать необходимые моменты формирования будущей политики качества государственных услуг.

Второй этап – построение пирамиды эффективности системы государственных услуг исполнительной власти. Для решения проблемы развития системы предоставления государственных услуг необходимо сформулировать цели по всем направлениям деятельности, то есть построить так называемую пирамиду эффективности. Здесь следует учитывать, что цели передаются вниз, а показатели собираются снизу вверх, по организационной иерархии органа исполнительной власти (рисунок 2).

Рисунок 2. Пирамида эффективности системы государственных услуг исполнительной власти

С целью обеспечения успешного внедрения мероприятий, направленных на повышение качества административно-правового процесса, необходимо разработать стратегическую карту, отображающую все ключевые цели. Главная функция карты – причинно-следственное отображение целей в процессе внедрения стратегии качества (рисунок 3).

Рисунок 3. Стратегическая карта органа исполнительной власти

Третий этап – определение ключевых аспектов, определяющих состояние системы и ее оценка с позиции стандартов качества. Органы исполнительной власти, как и другие предприятия, независимо от форм собственности, при работе должны опираться на современные стандарты качества и, соответственно, с их позиции оценивать свою деятельность. Так, в основу оценки качества государственных услуг должен быть положен стандарт, содержащий номенклатуру показателей качества. Ввиду отсутствия такового специфичного перечня показателей, предлагается использовать критерии, приведенные в стандарте Российской Федерации – ГОСТ Р 52113-2003. Однако он не ориентирован на деятельность органов исполнительной власти, соответственно, приведенные критерии не в полной степени отражают специфичность государственных услуг. В нашем примере, автором предлагается произвести оценку уровня качества государственной услуги регистрации транспортных средств по следующим трем направлениям:

уровень качества органа исполнительной власти;
способности к руководству – знание и соблюдение законодательства;
знание и соблюдение профессиональной этики поведения.

Данные критерии необходимо занести в оценочную таблицу (таблица 1) и произвести оценку по трем блокам:

ожидания потребителей государственной услуги до ее предоставления;
восприятие, то есть мнение гражданина или организации относительно соответствия органа исполнительной власти, предоставляющего услугу перечисленным критериям;
важность, то есть определение значимости каждого критерия для качественной организации процесса предоставления государственной или муниципальной услуги.

Таблица 1. Оценка качества процесса оказания государственной услуги регистрации транспортных средств в Российской Федерации

В ходе проведенного анализа были исследованы 42 регистрационно-экзаменационных подразделения Госавтоинспекции министерства внутренних дел Российской Федерации. Так, потребителям данной услуги в различных регистрационных подразделениях были розданы опросные листы, в результате была произведена оценка по интересующим нас критериям. Для определения средней оценки каждый показатель оценивался по пятибалльной шкале, затем рассчитывались индексы. Для коммерческих организаций, предлагающих широкую номенклатуру сервисных услуг, при 0,60 ≤ Qi ≤ 0,79 – состояние аспекта признается удовлетворительным, однако, учитывая специфичность деятельности органов исполнительной власти, состояние процесса оказания государственных услуг при таких показателях можно признать хорошим.

Наглядное отображение состояния системы возможно с помощью построения куба оценки качества услуги, где оси системы координат – выделенные аспекты услуги (рисунок 4).

Рисунок 4. Куб оценки качества государственной услуги регистрации транспортных средств в Российской Федерации

Положение куба характеризует систему следующим образом,1-й, 2-й и 3-й ряд – неудовлетворительное, удовлетворительное и хорошее состояние аспекта, соответственно. Расчет обобщающего индекса соответствия качества услуги запросам потребителей производится следующим образом:

где β * , β ** , β *** – соответственно, показатели степени значимости 1-го, 2-го, 3-го аспектов услуги для исследователя [Секерин, Секерин, 1997. С. 43–53]:

где k – присвоенный исследователем (или экспертами) ранг значимости каждого аспекта услуги.

Таким образом, и графическое отображение состояния исследуемой системы, и расчет обобщающего индекса соответствия качества услуги запросам потребителей свидетельствуют о том, что процесс оказания государственной услуги по регистрации транспортных средств в Российской Федерации является в достаточной степени соответствующим требованиям потребителей.

Однако положение куба оценки качества говорит о том, что данный исполнительный орган имеет небольшие проблемы соблюдения профессиональной этики поведения. Несмотря на тот факт, что большая часть потребителей исследуемой государственной услуги признала, что этот аспект для них наименее важен, следует отметить невысокую способность данного органа исполнительной власти создавать атмосферу гостеприимства.

Еще один, более масштабный пример – оценка деятельности Главного управления по обеспечению безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации по достижению общественно значимых целей (таблица 2).

Таблица 2. Оценка деятельности Главного управления по обеспечению безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации по достижению общественно значимых целей

Приведенные в таблице данные были подвергнуты экспертным оценкам, в ходе которых количественно определены такие величины, как «восприятие» и «ожидания» (рисунок 5).

Рисунок 5. Ожидания и восприятие экспертов

Базой сравнения при расчете относительных показателей в данном случае является фактический, достигнутый уровень процесса, то есть «восприятие» экспертов. Графически состояние исследуемой системы отображено на рисунке 6. Центральное положение куба (уровень «2» по всем осям координат), так же, как и количественное выражение рассчитанных относительных величин, свидетельствует о том, что за период с 2013–2014 годов Главное управление по обеспечению безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации провело серьезную работу. Достигнут рубеж среднего уровня развития процесса, что является хорошим показателем, а невысокое значение обобщающего индекса объясняется тем, что окончательное достижение цели намечено на 2018 год .

Рисунок 6. Графическое отображение состояния внутренних процессов Госавтоинспекции

Четвертый этап – разработка инструкции по управлению качеством системы. В настоящий момент в роли инструкций по управлению качеством процесса оказания государственной услуги может выступать административный регламент, регулирующий порядок исполнения государственной функции, содержащий блок-схему всего процесса предоставления государственной услуги.

В перспективе в качестве инструкций будут выступать технологические схемы предоставления государственных услуг. Департаментом государственного регулирования Минэкономразвития России совместно с Минкомсвязью России разработан проект методических рекомендаций по их формированию и утверждению. Уже сегодня данный проект обсуждается с органами исполнительной власти.

Также следует разработать порядок непрерывного пересмотра нормативно-правовых актов с целью своевременного выявления пробелов законодательного обеспечения.

Пятый этап – выбор системы контроля за состоянием процесса оказания государственных услуг. Для управления качеством системы оказания государственных услуг органами исполнительной власти необходим непрерывный правовой мониторинг деятельности с целью определения вариации процесса во времени. Безусловно, что любой процесс должен находиться в состоянии контроля, то есть быть прогнозируемым и управляемым. Учитывая специфику предоставляемых Главным управлением по обеспечению безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации государственных услуг, целесообразно использовать систему контроля с двумя пороговыми уровнями качества (рисунок 7).

Рисунок 7. Система контроля качества состояния системы государственных услуг с двумя пороговыми уровнями.

В ходе проведенного исследования, были выявлены случаи, когда созданные благоприятные условия явились предпосылкой для развития такого понятия, как «потребительский экстремизм», что потребовало на законодательном уровне определения ограничительных мер. Опасной тенденцией является и то состояние системы, когда ее параметры опускаются ниже установленного минимального уровня качества. Такие условия порождают недовольство потребителей, что приводит к конфликту интересов.

В случае, если параметры качества процесса оказания государственной услуги достигли одного из пороговых значений, необходимо провести анализ пробелов и применить заранее разработанные, корректирующие действия. Параметры хорошо управляемого процесса должны находиться в установленных пределах, именно такой процесс способен предоставить качественную государственную услугу.

Шестой этап – материально-техническое обеспечение предоставления государственных услуг, которое во многом определяет итоговое качество самой услуги.

Седьмой этап – взаимодействие с потребителем. Мероприятия, касающиеся управления коммуникацией с общественностью, необходимы для успешной деятельности всех государственных структур. Это управленческая функция, в рамках которой формируется нужное государственным учреждениям общественное мнение и имидж государственного управления в целом, реализуются принципы демократического управления. За счет грамотного управления связями с общественностью создается доверие, взаимопонимание и обеспечивается общественная поддержка органов исполнительной власти, что является основой устойчивости государства.

Следует отметить, что апробация данного алгоритма оценки соответствия государственных услуг запросам потребителей показала, что представленная методика вполне может служить инструментом изображения комплексной картины качества услуги. Дальнейшие авторские изыскания подтвердили тот факт, что сфера применения данного алгоритма при небольшой ее модификации может применяться для оценки качества различных процессов в деятельности органов исполнительной власти. Предложенную методику необходимо закрепить в правовых актах, а также разработать инструкции по ее внедрению в деятельность органов исполнительной власти.

Литература

Барциц И.Н. Система государственного и муниципального управления: учебный курс: в 2 т. Т. 2. М.: Изд-во РАГС, 2011.

Секерин В., Секерин Д. Требования потребителей и маркетинг // Маркетинг. 1997. № 4.

Южаков В.Н. Качество государственных и муниципальных услуг: усилия и результаты административной реформы // Вопросы государственного и муниципального управления. 2014. №1.

Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления».

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 12 декабря 2012 г. № 1284 «Об оценке гражданами эффективности деятельности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (их структурных подразделений) и территориальных органов государственных внебюджетных фондов (их региональных отделений) с учетом качества предоставления ими государственных услуг, а также о применении результатов указанной оценки как основания для принятия решений о досрочном прекращении исполнения соответствующими руководителями своих должностных обязанностей» гражданам предоставляется возможность оценить качество предоставления государственных услуг подразделениями по вопросам миграции.
Граждане, которые получили государственную услугу, могут оценить качество ее предоставления отправляя смс-сообщения, отвечая на телефонный опрос, оставляя оценки через электронные терминалы в многофункциональных центрах, органах власти, внебюджетных фондах и на Интернет-сайтах.

Оценка качества предоставления государственных услуг осуществляется по следующим критериям:
1. время предоставления государственных услуг;
2. время ожидания в очереди при получении государственных услуг;
3. вежливость и компетентность сотрудника, взаимодействующего с заявителем при предоставлении государственных услуг;
4. комфортность условий в помещении, в котором предоставлены государственные услуги;
5. доступность информации о порядке предоставления государственных услуг.

Оценка осуществляется по пятибалльной шкале. При этом в качестве положительной оценки рассматривается 4 или 5 баллов, в качестве отрицательной – от 1 до 3 баллов.

СПОСОБЫ ОЦЕНКИ КАЧЕСТВА ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ:
1. С использованием сервисов интернет - проекта «ВАШ КОНТРОЛЬ ».
2. С использованием сотовой связи.
3. На официальном интернет-сайте МВД России .
4. Путем заполнения опросной формы при получении государственной услуги на личном приеме при непосредственном посещении подразделения ОВД.

Порядок оценки качества государственных услуг с использованием сервисов интернет-проекта «ВАШ КОНТРОЛЬ».

Электронный Интернет-сервис Минэкономразвития России "Ваш контроль" предоставляет гражданам и организациям возможность оставлять оценки, отзывы и мнения о качестве государственных услуг по результатам их представления соответствующими территориальными органами МВД России.
Благодаря сайту руководители органов власти имеют возможность увидеть свою работу глазами получателей госуслуг, сравнить себя с другими - и принять на этой основе конкретные решения по улучшению работы.
С ноября 2017 года регистрация на сайте «Ваш контроль» возможна только через общероссийский портал государственных услуг http://gosuslugi.ru (используя ЕСИА). То есть, для того чтобы иметь возможность оставлять отзывы о качестве предоставления услуг, гражданину необходимо иметь учетную запись на портале gosuslugi.ru.

Для того, чтобы оставить отзыв о качестве оказанных госуслуг необходимо:
1. Пройти регистрацию и войти на сайт с использованием ЕСИА
2. Найти ведомство, в котором получена услугу.
Если Вы получали услугу в МФЦ, то нужно найти ведомство, ответственное за предоставление этой услуги в Вашем регионе.
3. Оставьте свой отзыв и свои оценки по критериям. Если вы получали услугу в МФЦ - отметьте это галочкой "Получал услугу в МФЦ", а в тексте укажите - в каком именно МФЦ.
4. Если вы хотите получить ответ на свое обращение, то отметьте галочку "Требуется ответ".
После отправки отзыва на качество оказания госуслуг отзыв пройдет проверку и будет направлен подразделению ведомства, работу которого вы оценили.
Обращаем внимание, что отзывы, оставленные на сайте "Ваш Контроль" не предусматривают запросы информации, трактовку действующего законодательства и т.п. Подобные вопросы, не являющиеся оценкой качества госуслуг, будут отклонены модератором.

Порядок оценки качества государственных услуг с использованием сотовой связи.

1. Подразделение по вопросам миграции, предоставившее государственную услугу, передает контактные данные заявителя (при его согласии), необходимые для выявления мнения гражданина о качестве государственных услуг, оператору автоматизированной информационной системы «Федеральный телефонный центр сбора мнений граждан о качестве государственных услуг».
2. Гражданину после получения им государственных услуг федеральным телефонным центром направляется короткое текстовое сообщение с предложением оценить качество предоставления государственных услуг.
3. Гражданин сообщает свое мнение о качестве предоставления государственных услуг посредством направления ответного короткого текстового сообщения на номер, определенный оператором федерального телефонного центра; направление короткого телефонного сообщения является для гражданина бесплатным.
4. Сотрудник федерального телефонного центра может перезвонить гражданину и провести опрос по всем вышеперечисленным критериям.
Результаты оценки направляются федеральным телефонным центром в информационную систему мониторинга государственных услуг;
5. Гражданин, изъявивший желание участвовать в оценке качества предоставленной ему государственной услуги, оставивший свои контактные данные, но не ответивший на короткое телефонное сообщение, может быть опрошен сотрудником федерального телефонного центра по всем вышеперечисленным критериям, в соответствии с Методическими рекомендациями.

Порядок оценки качества государственных услуг на официальном интернет сайте МВД России.

1. Для оценки качества предоставления государственных услуг необходимо в сети Интернет зайти на страницу по адресу:
https://мвд.рф /Deljatelnost/emvd/quality_form
2. Заполнить необходимые поля с использованием справочников.
3. При наличии указать предложения по повышению качества предоставления МВД России государственных услуг.
4. Написать свою Фамилию Имя Отчество.
5. Пройти компьютерный тест, используемый для того, чтобы определить, кем является пользователь системы: человеком или компьютером.
6. Нажать кнопку «Отправить».

Порядок оценки качества предоставления государственных услуг путем заполнения письменной опросной формы при непосредственном посещении подразделения ОВД.

Опросная форма на бумажном носителе предлагается для заполнения заявителям, получившим в подразделении по вопросам миграции государственную услугу.
Опросная форма, заполняемая на бумажном носителе, учитывается только при заполнении ее заявителями собственноручно.
В целях сокращения времени опроса и обеспечения удобства граждан при заполнении опросной формы сотрудникам, федеральным государственным гражданским служащим и работникам органов внутренних дел Российской Федерации, участвующим в предоставлении государственных услуг, предоставляется право на заполнение полей опросной формы:
- наименование территориального органа МВД России;
- адрес структурного подразделения, в котором непосредственно предоставлена государственная услуга;
- наименование государственной услуги.
При заполнении опросной формы отмечается только один
из предложенных вариантов ответов по критериям:
- оценка оперативности предоставления государственных услуг;
- оценка времени ожидания в очереди при получении государственных услуг;
- оценка компетентности сотрудника органа внутренних дел Российской Федерации, взаимодействующего с заявителем при предоставлении государственных услуг;
- оценка комфортности условий в помещении, в котором предоставлены государственные услуги.

При наличии имеется возможность отметить предложения по повышению качества предоставления МВД России государственных услуг

Все поля (кроме предложений по повышению качества предоставления госуслуг) обязательны для заполнения. В случае отсутствия оценки хотя бы по одному критерию – опросная форма учету не подлежит.

Выявленные показатели оценки качества государственных услуг используются подразделениями, ответственными за контроль качества предоставления государственных услуг, и руководителями в целях повышения качества предоставления государственных услуг.

УДК 06.56.45(51)

ПРОБЛЕМЫ КОНТРОЛЯ И ОЦЕНКИ КАЧЕСТВА ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ УСЛУГ Панова Александра Георгиевна, соискатель кафедры «Государственное и муниципальное управление», [email protected],

ФГБОУ ВПО «Российский государственный университет туризма и сервиса»,

г. Москва

The article explores the need for increased quality of public and municipal services and features of their account during the development of standards of rendering services directly by the state or municipal authorities. These features allow you to answer the question about the structure of the quality standard of rendering of service. Also the author identified the main problems that come with standardization in the field ofpublic and municipal services.

В статье исследуется необходимость расширения показателей качества предоставления государственных и муниципальных услуг и особенности их учета в ходе разработки стандартов предоставления услуг непосредственно государственными или местными органами власти. Эти особенности позволяют получить ответ на вопрос о структуре стандарта качества предоставления услуг. В статье определены основные проблемы, сопровождающие процессы стандартизации в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг.

Keywords: state and municipal services, quality indicators of rendering of public and municipal services, quality standards of rendering of public and municipal services, the budget network, the efficiency of government departments

Ключевые слова: государственные и муниципальные услуги, показатели качества предоставления государственных и муниципальных услуг, стандарты качества предоставления государственных и муниципальных услуг, бюджетная сеть, эффективность деятельности органов управления

Термины «предоставление государственных и муниципальных услуг», «качество услуг», «стандарты качества услуг» прочно вошли в жизнь российских госслужащих и бюджетников. Однако вопрос, для чего создано бюджетирование, ориентированное на результат, какова основная его цель, для многих министерств и ведомств, а тем более

муниципалитетов, до сих пор остается открытым. Нередко можно услышать ответ, в котором основная идея необходимости удовлетворения потребностей населения даже не прослеживается. Из-за этого в последнее время все активней ведутся разговоры о том, что качество оказания государственных и муниципальных услуг, мягко говоря, хромает. Одни отмечают, что до сих пор не разработаны четкие критерии определения качества, другие - что часто сталкиваются с невозможностью получить эти услуги. Из-за чего складывается такая ситуация?

Наиболее весомой причиной можно считать тот факт, что до сих пор в российском законодательстве применяются различные определения государственных услуг. Одним из наиболее системных определений государственной услуги можно назвать установленное в Бюджетном кодексе РФ: «Государственные (муниципальные) услуги - услуги, оказываемые физическим и юридическим лицам в соответствии с государственным (муниципальным) заданием органами государственной власти (органами местного самоуправления), бюджетными учреждениями, иными юридическими лицами безвозмездно или по ценам (тарифам), устанавливаемым в порядке, определенном органами государственной власти (органами местного самоуправления)».

Приведенное определение отражает важнейшие атрибуты предоставления государственных услуг: получатели услуги (физические и юридические лица),

поставщики (органы власти, бюджетные учреждения, иные юридические лица), условия оказания услуги (цены и тарифы устанавливаются органами власти). Кроме того, в нем указано важный признак: установлена связь оказания государственных услуг с выполнением государственного задания, а, следовательно, с бюджетным финансированием, т.е. зафиксировано, что государственные услуги - это те услуги, которые предоставляются за бюджетные средства. Вместе с тем до сих пор остается открытым вопрос о том, какова необходимая степень детализации, которую можно применить для выделения единичной госуслуги, под которой в данной статье будет пониматься услуга, параметры качества предоставления которой нуждаются в разработке отдельного стандарта.

Что же на самом деле является «государственной услугой»? Рассмотрим, к примеру, актуальную в настоящее время отрасль среднего образования. Что является единичной услугой: внутренние процедуры оказания услуги («организация питания школьников», «обеспечение безопасности пребывания детей в учреждениях», «проведение конкретных уроков») или в целом «предоставление среднего образования»? В данном случае сначала надо ответить на вопрос, зачем мы формируем

перечень государственных услуг и выделяем единичную услугу. Можно говорить о двух основных причинах, которые нельзя рассматривать в отрыве друг от друга:

Оценка и контроль качества, как со стороны вышестоящих организаций, так и со стороны потребителей услуг. Очень важно, чтобы у потребителей (и у проверяющих) были четкие критерии, по которым можно оценить, правильно ли была предоставлена услуга, надлежащего ли качества и т.д.;

Организация и финансирование государственных услуг должного качества. С 1 января 2008 года в соответствии с БК РФ (ст. 69.2) в государственном задании должны устанавливаться требования к объему, составу, качеству, условиям, порядку и результатам оказания госуслуг.

Таким образом, при выделении конкретной услуги нужно учитывать особенности системы финансирования, например структуру бюджетных учреждений соответствующей сферы. Это хорошо прослеживается в сфере образования (различные типы образовательных учреждений), сфере культуры (отдельно следует рассматривать музеи, театры, кинотеатры, библиотеки) и т.п.

На самом деле в обоих случаях важны не столько отдельные детали, сколько общий результат: дети должны выйти из школы здоровыми, имеющими определенный набор знаний; у населения должна быть возможность получать качественное медобслуживание и удовлетворение культурных потребностей.

Вместе с тем население нельзя лишать возможности оценить и проверить качество предоставления услуги на всех стадиях ее оказания. Поэтому на первый план выходит потребность не столько в детализации услуги, сколько в установлении четких критериев и требований к качеству ее оказания, и именно в системе таких критериев и требований должны быть заложены необходимые характеристики отдельных деталей процесса предоставления услуги.

Качество услуги - категория специфическая. В каждом случае оказания какой-либо услуги индикаторы качества могут быть различны. Это зависит не только от сущности и назначения услуг, но и от местоположения учреждения, материальнотехнического обеспечения, его кадрового состава, а также от категории потребителей. Доступность как важная составляющая качества характеризуется степенью удобства получения услуг в рамках взаимодействия с лицами и организациями, занимающимися оказанием услуг (с точки зрения территориальной доступности, простоты телефонной связи, удобства графика работы, простоты подачи необходимых документов и т. д.).

На сегодняшний день документы федерального уровня (СНиПы, СанПины, ГОСТЫ и ОСТы, правила пожарной безопасности, примерные/типовые положения об

учреждениях, модельные акты и т.д.) устанавливают значительное количество обязательных для исполнения требований либо рекомендаций, в особенности, в социально-культурных сферах (образование, здравоохранение, культура, социальная политика).

Как показывает российский опыт, даже если оказываемые услуги соответствуют всем перечисленным выше требованиям, население довольно качеством услуг не в полной мере. Причины тому две:

Установленные требования по причине недостаточности финансирования соблюдаются не полностью;

Установленные требования не в полной мере отвечают тому, что население понимает под «качественными услугами».

Именно поэтому следует вводить дополнительные параметры, позволяющие давать количественную оценку качеству деятельности учреждения. В настоящее время существует объективная потребность в установлении дополнительных количественно измеримых параметров деятельности каждого учреждения, выборе приоритетов в его работе, расстановке акцентов на наиболее значимых задачах и направлениях совершенствования деятельности. При этом установление показателей важно как для учредителей, создающих ориентиры для работы подведомственного бюджетного сектора, так и для самих учреждений, выполняющих работу в соответствии с данными ориентирами.

В результате, по нашему мнению, наиболее приемлемым основанием для выделения единичной государственной услуги является перечень полномочий, закрепленных за соответствующим уровнем власти, с учетом вышеизложенной необходимости учета специфики финансирования. Например, в сфере культуры перечень государственных услуг для субъекта РФ может выглядеть следующим образом:

Организация концертного обслуживания населения государственными учреждениями;

Создание условий для занятия творческой деятельностью на непрофессиональной основе в учреждениях культуры;

Библиотечное обслуживание населения государственными библиотеками;

Услуги по обеспечению доступа населения к музейным ценностям;

Создание возможностей для доступа к памятникам истории и культуры регионального значения.

Для установления детальных критериев и требований в российской практике был выбран путь утверждения соответствующих «стандартов качества государственных услуг», однако, с одной стороны, термин «стандарт» используется уже давно в сфере технического регулирования и имеет несколько другое значение, с другой, сейчас имеется огромное множество нормативов, санитарных норм и правил, типовых положений, ГОСТов и других требований.

В итоге, когда речь заходит о стандартизации государственных услуг, возникает ситуация, когда практически все отдельные детали и процедуры процесса предоставления государственной услуги уже регламентированы (здесь стоит вспомнить и о требованиях к пожарной безопасности, различных нормативах в сфере здравоохранения и др.). Таким образом, возникает ряд вопросов: что должен определять стандарт государственной услуги, каким образом соотносятся стандарты качества госуслуг и стандарты, принятые в соответствии с законодательством о техрегулировании? Правовых ответов на поставленные вопросы в настоящее время нет, в результате чего в выборе подходов к стандартизации государственных услуг каждый уровень власти самостоятелен.

С нашей точки зрения, основным предметом стандартизации государственных услуг могут стать требования к материально-техническому обеспечению процесса предоставления услуги и к результату. Принципиальная разница будет заключаться в том, что в стандартах государственных услуг следует отразить наиболее важные и актуальные в конкретное время требования к качеству предоставления услуги (даже если они дублируются с уже существующими нормативами). Например, в ряде регионов острейшим образом стоит проблема обеспечения пожарной безопасности в учреждениях образования, здравоохранения и соцподдержки. В такой ситуации для населения важно понимать, что органы власти работают с этой проблемой и пытаются ее решить, и одним из показателей такой активности может стать установление требований к пожарной безопасности в стандарте оказания госуслуг соответствующей отрасли. В таком случае именно эти требования станут предметом пристального внимания и проверяющих органов, и населения, причем тот факт, что нормы по пожарной безопасности давно утверждены в национальных нормах и правилах, не является основанием для отказа от дублирования их в региональном стандарте. Полагаем, что многие с нами согласятся, что, работая в том или ином учреждении на протяжении ряда лет, никто из нас (за исключением тех, кому это положено по должностным обязанностям) не сможет быстро сказать, в каком месте должны быть размещены «тревожные» кнопки, пожарный инструментарий и т.д. Поэтому наличие

такой информации в региональном стандарте, который должен быть публичным, является крайне важным. В общем виде схема стандарта качества госуслуги может выглядеть следующим образом (рис. 1). Конкретный набор требований должен отвечать потребностям и проблемам в регионе (муниципалитете).

Есть еще одна важная проблема стандартизации госуслуг. В последние десятилетия лейтмотивом формирования системы критериев и требований к качеству госуслуг была идея разработки единых для всех регионов стандартов на федеральном уровне. С нашей точки зрения, такой подход был бы не совсем верным. Ведь федеральное законодательство сейчас определяет, что если это полномочия определенного уровня власти, то и все решения по реализации этих полномочий должны принимать органы власти соответствующего уровня.

Рис. 1. Схема стандарта качества государственной услуги

Установление таких требований на федеральном уровне являлось бы «наведенными расходами», с чем осуществлялась ожесточенная борьба в рамках реформы разграничения полномочий. Конечно, в данном споре могут возникнуть такие аргументы, как различная бюджетная обеспеченность регионов России, что может повлечь различия в качестве предоставляемых услуг, то есть население страны окажется в неравных условиях. В ответ можно сказать только следующее: во-первых,

выравнивание бюджетной обеспеченности регионов осуществляется федеральным центром в ходе распределения дотаций из фонда финансовой поддержки, во-вторых, качество услуги не всегда зависит только от количества потраченных финансовых ресурсов, - важно, каким образом они были потрачены, на какие мероприятия, решались ли актуальные проблемы или финансирование осуществлялось «по привычке», то есть так же, как и последние 10 лет, с поправками на инфляцию.

Серьезной проблемой на пути повышения качества государственных услуг является низкая степень заинтересованности специалистов бюджетных учреждений и государственных (муниципальных) служащих в повышении эффективности своей деятельности. Как правило, система мотивации труда сводится к материальным благам, то есть к выплате премий и повышению зарплаты. Несомненно, такая ситуация связана в первую очередь с низким уровнем оплаты труда работников бюджетной сферы. Вместе с тем, из виду упущен ряд важных факторов мотивации, например:

Максимизация и развитие способностей сотрудников, в том числе за счет создания возможностей для обучения и карьерного роста;

Оценка и вознаграждение людей по результатам деятельности;

Формирование имиджа и престижности профессии, система нематериального стимулирования;

Учет мнения потребителей (например, с точки зрения выбора лучших работников).

Как показывает мировой опыт, моральное стимулирование побуждает работников быть лояльными к организации, «болеть душой» за результаты работы и повышать эффективность деятельности. Вместе с тем нельзя забывать о том, что за невыполнение установленных стандартов качества (с учетом реального объема предоставленных финансовых ресурсов) должны быть приняты соответствующие меры ответственности к сотрудникам учреждения или органа власти, и в первую очередь к руководству.

В настоящее время отсутствуют подходы к мониторингу качества предоставляемых государственных услуг, а в условиях наличия стандартов услуг -подходы к оценке соответствия фактически предоставляемых услуг принятым стандартам качества. При этом такой мониторинг следует рассматривать с двух позиций:

1) с точки зрения контроля соблюдения технологий, норм, правил и других требований к процессу и результату;

2) с точки зрения учета мнения потребителей. Практически единственным инструментом анализа удовлетворенности потребителей является проведение социологических опросов населения. Именно недовольство потребителей позволяет найти слабые места в системе предоставления государственных услуг. Кроме того, опросы потребителей могут проводиться и с точки зрения выявления актуальных направлений развития: например, возможно не просто определять степень удовлетворенности существующими услугами, но и узнавать, какие еще услуги потребителям хотелось бы получать (это актуально, например, для таких услуг, как предоставление дополнительного образования).

Необходимо отметить и проблему неэффективности бюджетной сети, осуществляющей предоставление государственных услуг. В настоящее время на первый план выходит новый вид некоммерческих организаций - автономные учреждения. Однако названный тип государственных учреждений не сможет решить проблему повышения качества предоставления услуг, если не будут решены вопросы обеспечения должного материально-технического оснащения, мотивации персонала, взаимодействия с потребителями.

В заключение хотелось бы сказать, что при реализации мер по повышению эффективности качества предоставления услуг необходимо ориентироваться в первую очередь на реальные потребности потребителей. Разработка стандартов должна не стать формальностью, а быть реально направлена на повышение качества услуг и оптимизацию бюджетных расходов. Конечно, большинство бюджетных учреждений и органов власти в ответ могут сказать, что стандарты стандартами, а финансовых ресурсов все равно нет. В этой ситуации важно понимать, что стандарт - это заданный вектор для улучшения качества, т. е. структурирование расходов учреждения и органа власти в настоящее время должно быть ориентировано на решение наиболее насущных проблем, а в будущем - на максимально полное выполнение стандартов качества.

Литература

1. Годнев Е.В. Чего мы ждем от системы менеджмента качества в органах местного самоуправления? // Стандарты и качество. 2008. № 11.

2. Гончарова О. Повышение качества муниципальных услуг - требование времени // Стандарты и качество. 2006. № 10. С. 78-79

3. Организация административного мониторинга социальных программ на региональном и местном уровнях. М.: Институт экономики города, 2002.

Юрий Козлов. Алгоритм оценки качества государственной услуги // ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА,

2015, №4 (96)

Основным показателем эффективности органов исполнительной власти является качество государственных услуг.

Рисунок 1. Универсальный трехмерный алгоритм оценки качества государственной услуги

осведомленность о порядке предоставления государственных услуг в электронном виде;
оперативность и время ожидания в очереди;
компетентность сотрудника органа внутренних дел, взаимодействующего с заявителем;
комфортность условий в помещении;
оценка доступности информации о порядке предоставления услуг.

Рисунок 2. Пирамида эффективности системы государственных услуг исполнительной власти

Рисунок 3. Стратегическая карта органа исполнительной власти

уровень качества органа исполнительной власти;
способности к руководству – знание и соблюдение законодательства;
знание и соблюдение профессиональной этики поведения.

Данные критерии необходимо занести в оценочную таблицу (таблица 1) и произвести оценку по трем блокам:

ожидания потребителей государственной услуги до ее предоставления;
восприятие, то есть мнение гражданина или организации относительно соответствия органа исполнительной власти, предоставляющего услугу перечисленным критериям;
важность, то есть определение значимости каждого критерия для качественной организации процесса предоставления государственной или муниципальной услуги.

где k – присвоенный исследователем (или экспертами) ранг значимости каждого аспекта услуги.

Рисунок 5. Ожидания и восприятие экспертов

Рисунок 6. Графическое отображение состояния внутренних процессов Госавтоинспекции

Рисунок 7. Система контроля качества состояния системы государственных услуг с двумя пороговыми уровнями.

Литература

Барциц И.Н. Система государственного и муниципального управления: учебный курс: в 2 т. Т. 2. М.: Изд-во РАГС, 2011.

Секерин В., Секерин Д. Требования потребителей и маркетинг // Маркетинг. 1997. № 4.

Качество предоставляемых услуг можно рассматривать как:

1) степень соблюдения предписанных требований и стандартов;
2)степень удовлетворения ожиданий потребителей;
3) с позиций соответствия предоставляемых услуг их стоимости;
4)общую совокупность технических, технологических и эксплуатационных характеристик, посредством которых услуга будет отвечать нуждам потребителя.

Российский опыт оказания государственных и муниципальных услуг позволяет сформировать систему потребностей по поводу качества и доступности получаемых услуг, включающую группы информационных, функциональных и эмоциональных потребностей.

В целом качество государственной (муниципальной) услуги может быть представлено:

1) в соответствии с ее окончательным результатом;
2) качеством и комфортностью получения услуги.

Окончательный результат услуги должен соответствовать качественному стандарту. То есть все требования к конечному результату

услуги с точки зрения соответствия услуги стандарту и регламенту в части полноты должны быть выполнены. Сюда же входит своевременность ее оказания.

Что важно для потребителя услуги? Важно получить максимальный эффект от получаемой услуги. Иногда, сам результат государственной услуги не обладает самостоятельной ценностью, он лишь служит основой для получения других социальных благ. В пример можно привести оформление земельного участка или получение субсидий. В таких случаях потребителю важно не просто побыстрее окончить оформление необходимых документов, но и то, чтобы данный пакет документов требовал минимальных исправлений, изменений и дополнений, а так же сохранял свою юридическую силу долгое время для получения искомого результата.

Совокупность качественных и количественных параметров, позволяющих учитывать, измерять, контролировать и оценивать результат предоставления государственных и муниципальных услуг называется показателями качества и комфортности таких услуг. Все критерии, которые используются при определении суммы показателей, объясняющих качество и комфортность предоставления услуги, должны соответствовать требованию релевантности. То есть, система таких показателей должна быть направлена на решение самых значимых для потребителей проблем, с которыми они сталкиваются в процессе взаимодействия с уполномоченными органами и учреждениями.

Качество получения -- услуги - это оценка всех условий, в которых данная услуга оказывалась, а так всех ресурсов, затраченных потребителем для ее получения. Критериями качества, комфортности и доступности государственных (муниципальных) услуг является совокупность количественных и качественных параметров, позволяющих измерять, учитывать, контролировать и оценивать результат предоставления данных услуг.

Одной из основных проблем является низкое качество документов, регулирующих различные стороны предоставления государственных услуг. Значительная часть предпринимателей, населения и государственных служащих это отметили.

Существуют и прикладные правила, регулирующие отношения между получателями и поставщиками в процессе оказания услуг. Например, сотрудниками фонда «Институт экономики города» направления «Социальная политика» создан свод лучшей практики предоставления социальных услуг, который включает в себя разделы, касающиеся всех вопросов поставщиков и получателей услуг. Такой свой правил называется кодекс.

Данный Кодекс служит основой для делового общения, начала и поддержания диалога между ними, направленного на общий поиск новых способов адаптации лучшей практики предоставления услуг к конкретным обстоятельствами условиям. Самым действенным методом изучения современного состояния в области предоставления государственных и муниципальных услуг и разработки путей дальнейшего совершенствования и модернизации этих услуг является внедрение системы оценки потребителями качества и доступности данных предоставляемых услуг.

Показатели, которые детализируют критерии качества, условно можно подразделить на две основных группы:

1) Общие;
2) Конкретные.

Обязательным для всех услуг является состав общих показателей, потому что отражает проблемы, с которыми сталкиваются потребители государственных и муниципальных услуг. В дополнение к ним так же должны быть разработаны и конкретные показатели. Такие показатели смогли бы отражать специфические, индивидуальные особенности процесса предоставления определенного вида услуги. Конкретные показатели для каждого вида услуг определяются индивидуально и исходят из ее особенностей, а также имеющих место проблем в процессе ее предоставления.

Существуют такие показатели оценки качества и доступности услуг, как:

· Оперативность и своевременность. Своевременность -это время,

которое затрачивается потребителем для получения услуги с момента его обращения. А оперативность - это когда уполномоченные органы, учреждения и отдельные должностные лица выполняют взятые на себя обязательства оказывать услуги и выполнять связанные с ней процедуры в установленные нормативными правовыми актами сроки.

· Качество предоставления. В зависимости от характера и вида предоставляемой услуги показатели качества могут в себя включать такие ключевые моменты как точность обработки данных, правильность оформления документов и качество процесса обслуживания. Это не полный перечень качества системы качества предоставления услуг, но данные моменты являются основополагающими.
· Доступность государственных услуг. Оценка рациональности процесса, его простота, ясность и качество предоставляемой информации, порядок оказания услуги - все это входит в понятие доступности. На практике, доступность определяется качеством документов, регулирующих процесс предоставления услуги и эффективностью действующей системы информирования, созданием условий для людей с ограниченными возможностями. Так же, доступность определяется еще и различными пространственно-временными параметрами. Основными показателями, позволяющими ее оценить, являются: количество и удаленность пунктов обслуживания населения, график работы. То есть те параметры, которые наиболее часто волнуют население.
· Процесс обжалования. Один из важнейших процессов в сфере оказания государственных и муниципальных услуг. Главной ролью в процессе обслуживания гражданявляются четкие и отработанные процедурыобжалования действий или бездействий должностных лиц, непосредственно контактирующих с потребителями услуг. Для того, чтобы оценить их действия и установить обратную связь необходимо предусмотреть соответствующие показатели, которые характеризуют эффективность и оперативность процесса рассмотрения и удовлетворения жалоб, уровень удовлетворенности потребителей существующим порядком и сроками рассмотрения жалоб. В настоящее время стало очень популярным записывать телефонные переговоры потребителей услуг и должностных лиц, в целях пресечения превышения должностных полномочий и нарушений этики общения. Такая мера защищает как услугополучателей так и органы, предоставляющие государственные и муниципальные услуги.
· Культура обслуживания. Человеческое отношение со стороны служащих отражает удовлетворенность потребителей отношением персонала в процессе предоставления услуги, готовность оказать эффективную помощь при возникновении трудностей.

В систему факторов, влияющих на качество и доступность государственных и муниципальных услуг, относят:

1) создание систем, которые ориентируют исполнительные органы власти на повышение и модернизацию качества предоставляемых государственных услуг;
2) четкая регламентация, фиксация и стандартизация процесса оказания государственных и муниципальных услуг;
3) соблюдение высоких этических стандартов при оказании государственных услуг, в соответствии с кодексами профессиональной этики;
4) повышение уровня информационной открытости и прозрачности процедур, а также коммуникация с потребителем;
5) рациональная специализация и деление органов исполнительной власти по предоставлению индивидуальных государственных услуг в соответствии с установленными ими полномочиями;
6) оптимизация бюджетных расходов на государственные услуги. Их рациональное распределение в соответствии с приоритетами потребителей, а также общества в целом;
7) определение критериев оплаты государственных и муниципальных услуг;
8) повышение ответственности органов власти за исполнение предписанных им полномочий;
9) организационная структура органов власти, ответственных за реализацию и предоставление государственных и муниципальных услуг;
10) непосредственное обеспечение взаимодействия. В нем выражается то, насколько хорошо и комфортно обустроены офисы государственных органов, насколько они снабжены современными техническими средствами, инфраструктурой, и т.п.

Говоря о различных параметрах процесса предоставления государственных и муниципальных услуг, можно прийти к такому выводу, что приоритетное значение для клиентов имеют как раз так называемые «инфраструктурные» параметры. В них входят удобство расположения места получения услуги, сама организация приема граждан, техническая приспособленность помещения к этим функциям, принцип ведения очередей и их длительность. В настоящее время обычную, «живую» очередь стали заменять электронные очереди. Большое значение имеет оперативность работы по предоставлению услуги, временной промежуток ее получения. Такие проблемы требуют решения в совокупности: например, при введение электронной очереди получается лучший результат удовлетворения получателей, особенно, если она будет введена одновременно с переоборудованием помещения для приема заявителей и параллельно действующего канала информации и обратной связи.